宋小莊：解讀第三份臺灣問題白皮書

《紫荊論壇》專稿/轉載請標明出處

宋小莊  | 深圳大學港澳基本法研究中心前教授

8月10日，國務院臺灣事務辦公室、國務院新聞辦公室發表《臺灣問題與新時代中國統一事業》白皮書，這是我國發布的第三份有關臺灣問題白皮書。本文從事實與法理、歷史與現實等多角度出發，對第三份關於臺灣白皮書問題做出解讀。

一、白皮書的提醒

中國政府分別於1993年8月、2000年2月、2022年8月發表了《臺灣問題與中國的統一》、《一個中國的原則與臺灣問題》、《臺灣問題與新時代中國統一事業》。從近三十年間三份白皮書的發表看來，中國統一臺灣的方略是一以貫之的、與時俱進的、非常重要的。可以說，如果臺灣沒有回歸祖國，也就談不上中華民族的偉大復興。

1993年8月發表的白皮書，是對1991年3月臺灣公佈的《國統綱領》以及兩岸達成「九二共識」 的回應，闡述了臺灣問題的由來、症結和現狀以及中國政府解決臺灣問題的立場和主張。

2000年8月的白皮書，是在李登輝逐步背棄「一個中國原則」，製造「兩個中國」的分裂政策，臺灣出現政黨輪替的情況下公佈的，強調了一個中國的事實和法理基礎，一個中國原則是實現和平統一的基礎和前提，並表示中國政府將堅定捍衛一個中國原則。2000年3月時任國務院總理朱鎔基在被記者問到陳水扁執政時，他還只是說「聽其言，觀其行」。這說明國家領導人和官方的表態還是非常慎重的。但後來陳水扁妄圖實施「臺獨」，2005年3月全國人大毫不猶疑地制定《反分裂國家法》作為對策。

到近幾年，美國以中國為真敵人的國策表露出來，其上一任總統特朗普的反華舉措非常明顯，現任總統拜登也不遑多讓。美國已經決心打「臺灣牌」，「以臺製華」，阻攔臺灣回歸，遏止中華民族偉大復興。臺灣地方領導人蔡英文也隨之起舞，拒絕承認「九二共識」、聲稱「兩岸互不隸屬」，並邀美眾議院議長佩洛西竄訪臺灣。2022年8月白皮書，就是在這一背景下出臺的。

由此可見，對「臺獨」的舉措，中國政府堅決反制，力度更大。例如：對陳水扁的「臺獨」公投，有《反分裂國家法》的應對，國家得採取非和平方式及其他必要措施捍衛國家主權和領土完整。對佩洛西竄訪臺灣，中國政府已經表示根據《海洋法公約》的規定，臺灣海峽沒有中線、也沒有所謂國際水域，飛機繞飛、導彈發射、海空演習等軍事活動，都可能是常態的，「臺獨」咎由自取。

二、和平和非和平統一的選擇

在和平統一和非和平統一之間，可以有選擇，但有終限。新中國成立已73年，臺灣尚未統一。這與中國歷代統一戰爭相比較，統一進程是慢了一些。這也許是讓臺灣有選擇和平還是戰爭的時間。但這種選擇，不是再等若干年，也不是沒有條件和期限。選擇的條件就是承認「一個中國原則」。在臺灣不願意或反對選擇時，和平手段成為不可能，就由大陸審時度勢，作出決斷。

「一個中國原則」既是國際法，也是與中國有邦交的181個國家的國內法。兩國邦交所簽訂的文件，不論其名稱為何，根據《維也納條約法公約》的規定，也是國際條約。「一個中國原則」，世界上絕大多數國家都承認，臺灣常以本地的「民主成就」自詡，但對絕大多數國家都支持的原則，標榜民主的臺灣為何不支持呢？

1971年聯大第2758號決議是體現「一個中國原則」的政治和法律文件。1978年12月《中美聯合公報》聲明：「美國政府承認中國政府的立場，即只有一個中國，臺灣是中國的一部分」；「美國政府承認中華人民共和國政府是中國唯一合法政府。在此範圍內，美國人民將同臺灣人民保持文化、商務和其他非官方關係。」與中國建交的國家都在建交時確認了這一國際法上的原則。在此範圍內和語境下，1992年兩岸也達成了「一個中國原則」的共識。

在中國歷史上，國家統一無不通過戰爭手段實現。改朝換代，是如此，如商滅夏、周代商。春秋戰國的諸侯混戰，是如此。秦漢以降，朝代紛陳，合久必分，分久必合，由分而合，也無不通過戰爭統一。如三國歸晉，南北朝統於隋，五代十國成於宋，宋遼金元終於元，莫不如此。到現代，北伐戰爭、國共內戰， 因襲歷史的老路。用武力統一國家，是中國歷史證明確實可行的道路。在外國，這也是常見的辦法，美國獨立戰爭、南北戰爭，皆是如此。

由於國際時局、國內內戰等原因，新中國成立時，臺港澳未能及時統一回歸。為了完成國家統一大業，新中國成立後，中共對國家統一模式作了創造性的探索，毛澤東、周恩來都曾提出和平解放臺灣的方針。在改革開放前後，鄧小平多次談到和平統一問題，認為臺灣的「一國兩制」也適用於港澳。「一國兩制」始於臺灣，但先成正果於港澳，有其獨特的原因和背景。

無論有什麼因由，對和平統一，鄧小平曾多次告誡道，以「一國兩制」方針和平統一臺灣絕不能放棄使用武力，一旦作出這種放棄武力的承諾，如果臺灣當局不願意談，臺灣將永遠從中國分離出去。1999年4月，朱鎔基訪美被問到時，也說過類似的話。他說：「剛才在克林頓總統的辦公室看到林肯總統的肖像，我想當年林肯總統為了保持美國的完整，反對獨立和分離，不惜使用武力，我們應當向林肯總統學習。」這是古今中外同理的，沒有什麼不對。中國對統一臺灣的主張是「和平統一，一國兩制」，但不承諾放棄武力。這是人類解決爭端方法的進步。

三、非和平方式及其他措施

「一個中國原則」是兩岸和平統一的基礎和條件。如臺灣當局拒絕接受，兩岸就不可能實現和平統一。在這種情況下，臺灣當局卻還不斷挑釁，製造麻煩，與外部勢力勾連，進行漸進式、擦邊式、切香腸式的違反「一個中國原則」的活動，大陸就只能採用非和平的方式和其他必要措施捍衛國家主權和領土完整，直至實現國家的統一。雖然非和平方式和其他必要措施的最強烈表現形式是統一戰爭，但非和平方式和必要措施卻未必是統一戰爭。這也是《反分裂國家法》第9條所預見的。除了統一戰爭之外，對外部勢力和臺灣當局的挑釁，中國政府可以也應該有應對的方法：

（一）對可以採取針對性措施的，就採用針對性措施。例如：

1、統一戰爭。這與中國歷代的統一戰爭和外國的統一戰爭沒有本質上的區別，但應儘可能速戰速決。

2、軍事封鎖。這是「以武逼和」，這與戰爭時期敵對雙方的軍事封鎖沒有兩樣。臺灣是一個小島，糧食、能源等必要產品不能自給，儲存有限，封鎖到一定期限，臺灣當局就能不戰自降。

3、貿易制裁。臺灣採購美國武器，來自兩岸貿易的盈餘。大陸可以減少對臺灣進口，減少乃至消除臺灣的盈餘。如臺灣有貿易赤字，還要從美國購武阻止國家統一，就會激發島內民眾的不滿和反叛。

4、出口限制。不少臺灣高科技產品需要稀土，也需要天然砂製作芯片。臺灣當局和企業又配合美國政府對大陸有關產品的制裁，大陸可以限制稀土、天然砂等原材料的出口。

5、軍事演習。對美、日等國以及臺灣參與的軍事演習，解放軍可在臺灣周邊特別是海運和空運等要道進行演習，摸清檯灣防務情況。

6、由於臺灣是中國的一個省，臺灣的「領海」和「領空」，實際上就是中國的領海和領空。不論什麼原因，外國軍機、船艦進入，解放軍也可以捍衛。對解放臺灣的控制要點，事先有充分的掌握。

7、其他符合國際法的「困臺」舉措。對違背「一個中國原則」的臺灣當局，大陸可以採取各種有效舉措，製造臺灣當局「臺獨」治理方面的困難，為解放臺灣進行充分的準備。

8、根據《海洋法公約》，臺灣海峽沒有所謂國際水域，如果美國航空母艦駛入臺灣海峽，中國政府可以提出抗議，解放軍可以警告並驅離之。

（二）臺灣當局及有關國家違背「一個中國原則」進行活動的，如果目前未能及時採取針對性舉措的，可以暫緩處理，但應當記錄在案，容後採取以上措施或其他符合國際法的反報（retorsion）和報復（reprisal）措施。

《反分裂國家法》第9條承諾，在國家採取以上非和平方式和其他必要措施時，國家將儘最大可能保護臺灣平民和在臺灣的外國人的生命財產安全和其他正當權益，減少損失；同時，國家依法保護臺灣同胞在中國其他地區的權利和利益。這些不得已的措施可能都是短暫的。根據第三份白皮書的說法，兩岸統一後，臺灣發展空間將更為廣闊，臺灣同胞切身利益將得到應有的保障，兩岸同胞將共享民族復興的偉大榮光，有利於亞太地區及全世界的和平發展。

四、臺灣是中國的一部分

兩岸同屬一個中國，臺灣是中國的一部分。換句話說，臺灣只是中國的一個省。三份白皮書都提到1971年聯大第2758號決議，但第三份白皮書還提到1972年5月第25屆世界衞生大會通過的25.1號決議，並說明「聯合國秘書處法律事務辦公室」的官方法律意見明確指出：「臺灣作為中國的一個省沒有獨立地位」，「臺灣當局不享有任何形式的政府地位」。實踐中，聯合國對臺灣使用的稱謂是「臺灣，中國的省（Taiwan, Province of China）。」由於臺灣只是中國的一部分，臺灣當局只能是中國領土上的一個地方當局。

臺灣作為中國一部分，或一個省的表述，都是正確的。但用省表述可更好體現中國是單一制的國家結構。單一制國家結構應當體現一個不可分割的主權，可以體現中央對地方的授權關係。在古代中國，單一制國家被稱為郡縣制國家。秦滅六國，一統天下，分天下為郡縣，建立兩級地方行政管理體制。元代始設行省，明清兩朝得到發展，影響現代中國的四級行政體制。也就是說，在同一時空下，先有中央，後有地方；中央有主權，地方的權力是中央授予的。這是單一制。

與單一制國家結構相對應的是聯邦制國家結構，美國是最典型的聯邦制國家，美國先由殖民地獨立，組成13個州，再由13個州建立美利堅合眾國。美國各州和聯邦之間發生主權的分割，各有不同範圍的主權，後來各州不斷加入，情況也是如此。也就是說，在同一時空下，先由地方（州），後有中央（聯邦）；州有主權，聯邦得到的是與各州分割的主權。

臺灣有意見認為：美國13個創始州有主權，與聯邦分割主權。後來陸續加入的30多個州也有主權，也與聯邦分割主權。兩岸有類似情況，中華民國成立於1911年，成立在先；中華人民共和國成立於1949年，成立在後。這樣兩岸按照聯邦制的構想而統一。問題在於如果中國國家主權可以分割，國家統一就失去意義。這實際上是「兩個中國」、「一中一臺」和「臺灣獨立」的翻版，妄圖誘導對中國的國家主權進行分割，這種圖謀是徒勞的。

在中國歷史上，「大中華聯邦」是不可能出現的。古代史家對地方割據諸如此類的問題，以「正統論」論述之，可參閱饒宗頤《中國史學上之正統論》。有正統者，方可承大統。民進黨搞「去中國化」，大概是不懂這門學問的。該等學問過於繁瑣，但可簡而化之，王夫之認為「以天下論者，必循天下之公」（《讀通鑒論》敘論一）。即使按「正統論」說，兩岸比較，也當以大陸為正統。大陸可實現中華民族的偉大復興，但臺灣不能。大陸早有武力統一全國的能力，但卻願意採用和平方式，以「一國兩制」實現統一，亦堪稱正統。臺灣要「親美製中」，甘為幫兇，偏安一隅，豈能成為正統？

《反分裂國家法》第2條規定：「世界上只有一個中國，大陸和臺灣同屬一個中國，中國的主權和領土完整不容分割。維護國家主權和領土完整是包括臺灣同胞在內的全中國人民的共同義務。」因此，採用聯邦制的方法來分割中國的國家主權是違背國家憲法和《反分裂國家法》的，只會受到中國政府的強烈反對。

美國憲法雖然是聯邦制國家的憲法，國家主權發生了聯邦和各州的分割，新州也可以加入聯邦，但美國各州也沒有分離權和合併權（美國憲法第4條第3款第1項）。比如說，當年美國南方7州建立聯盟，要脫離美國，或按「大中華聯邦論」的主張，與北方各州組成「新美利堅合眾國大聯邦」，美國南北戰爭就不會發生嗎？對這種主張，當時的美國總統林肯就不會答應。不但不會答應，而且還要打仗、分個輸贏。否則，美國就不成為美國了。

五、兩岸如何結束敵對狀態

兩岸的分治，是中國內戰的產物。在法理上，該內戰尚未結束。為了實現國家統一，《反分裂國家法》第7條第2款建議：臺灣海峽兩岸可以就下列事項進行協商和談判：

（一）正式結束兩岸敵對狀態；

（二）發展兩岸關係的規劃；

（三）和平統一的步驟和安排；

（四）臺灣當局的政治地位；

（五）臺灣地區在國際上與其地位相適應的活動空間；

（六）與實現和平統一有關的其他任何問題。

兩岸經過不同制度和不同執政黨的治理，大陸與臺灣的經濟實力差距不斷擴大。1980年，大陸GDP只有3,030億美元，臺灣GDP是423億美元，大陸的GDP是臺灣的7.2倍。到2021年，大陸GDP已有174,580億美元，臺灣GDP是7,895億美元，大陸GDP擴大到臺灣的22.1倍了。1978年兩岸貿易僅有4,600萬美元，到2021年增長到3,283.4億美元，增長7,000多倍。其他軍事、科技和後勤差距也相當大了。另一方面，大陸和臺灣的人均GDP的差距卻不斷縮小。時間顯然在大陸這一邊，因此，多年來大陸及各地都出臺了不少「惠臺」政策，受到廣大臺灣同胞的歡迎。

然而，不容忽視的是民進黨的陳水扁和蔡英文已執政了14年，加上早年李登輝的鋪墊，臺灣推行「去中國化」政策已經長達20年，按照民進黨的說法，臺灣的青少年已經成為「天然獨」了。對大陸的「惠臺」政策，民進黨並不領情，大陸應當針對性地採用「困臺」政策，寬猛相濟。在「惠臺」和「困臺」政策有抵觸時，「困臺」政策優先。但「困臺」打擊對象是臺灣當局，而不是臺灣民眾。這樣臺灣民間的反「獨」進步力量才能起來，對臺灣當局進行有效的制衡，才能促使未來的臺灣當局願意與對岸協商和談判。這樣才能在維護世界和平的情況下，實現憲法序言規定的「臺灣是中華人民共和國的神聖領土的一部分，完成統一祖國的大業是包括臺灣同胞在內的全中國人民的神聖職責」的偉大任務，粉碎美國「以臺製華」的圖謀，實現中華民族的偉大復興。

本文發表於《紫荊論壇》2022年9-10月號第50-54頁