農村土地經營權流轉的相關法律問題

為加強農村土地經營權流轉管理,引導和規範農村土地經營權流轉行為,減少合同糾紛隱患,根據《民法典》、《農村土地承包法》和《農村土地經營權流轉管理辦法》,農業農村部和國家市場監督管理總局制定了《農村土地經營權出租合同(示範文本)》和《農村土地經營權入股合同(示範文本)》,並於2021年9月14日印發。為響應兩示範文本的印發,本文對承包經營農村土地的相關法律問題梳理如下。

一、我國對土地實行用途和所有權的兩線管理模式

按土地用途管理,我國將土地分為農用地、建設用地和未利用地。農用地是指直接用於農業生產的土地,包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養殖水面;建設用地是指建造建築物、構築物的土地,包括城鄉住宅和公共設施用地、工礦用地、交通水利設施用地、旅遊用地、軍事設施用地等;未利用地是指農用地和建設用地以外的土地。使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地。

按土地所有權管理,我國將土地分為國有所有的土地和農民集體所有的土地。城市市區的土地屬於國家所有。農村和城市郊區的土地,除由法律規定屬於國家所有的以外,屬於農民集體所有;宅基地和自留地、自留山,屬於農民集體所有。

二、農村土地實行承包經營制

我國農村土地包括農民集體所有和國家所有依法由農民集體使用的耕地、林地、草地,以及其他依法用於農業的土地,實行承包經營制。農村土地承包採取農村集體經濟組織內部的家庭承包方式,不宜採取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地,可以採取招標、拍賣、公開協商等方式承包。農村土地承包經營應當遵守法律、法規,保護土地資源的合理開發和可持續利用。未經依法批准不得將承包地用於非農建設。

農村土地承包經營的發包方為村集體經濟組織或者村民委員會。例如,在倫忠利、黑龍江省富裕縣人民政府行政訴訟案1中,最高人民法院認為:“富裕縣政府作為縣級人民政府,不具有土地發包的法定職責。”農村土地承包經營的承包方為本集體經濟組織的農戶,因而,農村集體經濟組織成員有權依法承包由本集體經濟組織發包的農村土地。土地承包經營權自土地承包經營權合同生效時設立。登記機構應當向土地承包經營權人發放土地承包經營權證、林權證等證書,並登記造冊,確認土地承包經營權。

三、農村土地的招標、拍賣、公開協商等承包方式

不宜採取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地,可通過招標、拍賣、公開協商等方式承包。在同等條件下,本集體經濟組織成員有權優先承包。例如,在徐州淮海國際港務區柳新鎮柳新村村民委員會與銅山縣位中校辦建築裝潢材料公司、徐州淮海國際港務區柳新鎮柳新村第二村民小組農業承包合同糾紛案2中,法院認為:“關於優先承包權的問題,按照承包合同約定,合同期滿後在同等條件下,乙方(位中校辦公司)有優先承包權。但《中華人民共和國農村土地承包法》第四十七條規定,以其他方式承包農村土地,在同等條件下,本集體經濟組織成員享有優先承包權。合同到期後,柳新村二組通過公開招投標的方式,將涉案苗圃場發包給本集體經濟組織成員楊海洋承包,而位中校辦公司並非集體經濟組織成員,因此楊海洋比位中校辦公司更有優先承包權。對位中校辦公司要求法院判決其享有優先承包權的請求,法院不予支持。”

發包方將農村土地發包給本集體經濟組織以外的單位或者個人承包,應當事先經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意,並報鄉(鎮)人民政府批准。例如,在廣西壯族自治區國有雅長林場、廣西金桂林業有限公司確認合同無效糾紛案3中,最高人民法院認為,根據《合同書》約定,雅長林場作為乙方與作為甲方的一審第三人分別簽訂了16份《林業用地承包合同書》,明確約定“甲方的林地發包給乙方後,林地使用權歸乙方,林地的規劃、投資和經營由乙方負責,收益亦由乙方享有。在履行合同的基礎上,乙方可以將林地使用權轉讓和林木抵押貸款,甲方無權干涉,但形成的一切債權債務與甲方無關”。該16份《林業用地承包合同書》均有《村民集體決議》作為附件,《村民集體決議》明確註明各村民小組作出將案涉林地發包給雅長林場的決議,是經全體村民會議(或村民代表會議)集體討論表決,並由三分之二以上成員(或村民代表)通過。該合同並未違反《中華人民共和國農村土地承包法》關於村民民主議定程序的強制性規定而無效。

四、土地承包經營權的互換、轉讓

承包方之間為方便耕種或者各自需要,可以對屬於同一集體經濟組織的土地承包經營權進行互換,並向發包方備案。經發包方同意,承包方可以將全部或者部分的土地承包經營權轉讓給本集體經濟組織的其他農戶,由該農戶同發包方確立新的承包關係,原承包方與發包方在該土地上的承包關係即行終止。例如,在鄭州鳳凰島農林生態開發有限責任公司、思創國際集團有限公司承包土地糾紛案4中,最高人民法院認為:“果園基地同意將土地使用權轉讓給鳳凰島公司,但土地轉讓的約定未經發包方同意。違反《最高人民法院關於審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋(2020年修正)》第13條規定,故上述土地轉讓約定無效,鳳凰島公司不是土地的承包方。”土地承包經營權互換、轉讓的,當事人可以向登記機構申請登記。未經登記,不得對抗善意第三人。

五、土地經營權的流轉

隨著2014年以來農村土地的所有權、承包權和經營權“三權分置”改革的推進和落地,土地的承包經營權進一步分離為承包權和經營權。

承包方可以用承包地的土地經營權向金融機構融資擔保,並向發包方備案。需要注意的是,得以抵押的僅是土地的經營權,不包括承包權。根據《最高人民法院關於審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋(2020年修正)》第15條規定,承包方以其土地承包經營權進行抵押或者抵償債務的,應當認定無效。對因此造成的損失,當事人有過錯的,應當承擔相應的民事責任。例如,在王榮信、王榮林物權保護糾紛案5中,法院認為,王昌祿與王榮信之間有借貸關係,因王昌祿無力償還借款,遂與王榮信簽訂了土地轉讓協議。雖然該協議名為土地轉讓,但該協議實質上是王昌祿通過以物抵債方式將土地承包經營權抵償給王榮信。該轉讓協議違法了《最高人民法院關於審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋(2020年修正)》第15條的規定,應屬無效。

承包方承包土地後,享有土地承包經營權,可以自己經營,也可以保留土地承包權,依法採取出租(轉包)、入股或者其他方式向他人流轉土地經營權,並向發包方備案。例如,在崔效華、楊軍第三人撤銷之訴糾紛案6中,最高人民法院認為:“依據《農村土地承包法(2018)》第36條規定,並未禁止農村承包地的經營權在不同經濟組織之間進行流轉。”承包方流轉土地經營權的,其與發包方的承包關係不變。土地經營權人有權在合同約定的期限內佔有農村土地,自主開展農業生產經營並取得收益。土地經營權自流轉合同生效時設立。土地經營權流轉期限為五年以上的,當事人可以向登記機構申請土地經營權登記。未經登記,不得對抗善意第三人。經承包方書面同意,並向本集體經濟組織備案,受讓方可以再流轉土地經營權。受讓方通過流轉取得的土地經營權,經承包方書面同意並向發包方備案,可以向金融機構融資擔保。


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江榮卿

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