土地爺原創觀點丨存量改造為何成了香餑餑?

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存量改造為何成了香餑餑?
2018年10月24日下午,習近平在廣州考察西關歷史文化街區永慶坊時強調,城市文明傳承和根脈延續十分重要,傳統和現代要融合發展,讓城市留下記憶,讓人們記住鄉愁。

2021年3月24日下午,習近平在福州市考察一直牽掛的三坊七巷,這裡被譽為中國“裡坊制活化石”。

一、存量改造相比於新增開發的優勢

充分依託和挖潛城市原有的基礎設施、公共公益設施配套功能;

利用原有的建設用地規模和指標,無需獲取新增指標、調整空間規劃;

依託並融合原有的人脈和文脈資源。


二、2016城鎮低效地再開發“一級+二級”市場化聯動

2016年11月11日,原國土資源部印發實施《深入推進城鎮低效用地再開發的指導意見(試行)》;

城鎮低效地類型:是指經第二次全國土地調查已確定為建設用地中的佈局散亂、利用粗放、用途不合理、建築危舊的城鎮存量建設用地,且權屬清晰,不存在爭議。國家產業政策規定的禁止類、淘汰類產業用地;不符合安全生產和環保要求的用地;“退二進三”產業用地;佈局散亂、設施落後,規劃確定改造的老城區、城中村、棚戶區、老工業區等,可列入改造開發範圍。現狀為閒置土地、不符合土地利用總體規劃的歷史遺留建設用地等,不得列入改造開發範圍。

開發模式:鼓勵原有國有土地使用權人進行改造開發,在符合規劃的前提下,原國有土地使用權人可通過自主、聯營、入股、轉讓等多種方式對其使用的國有建設用地進行改造開發。


三、2019廢棄礦山迎來盤活新機遇

2019年12月17日,自然資源部發布《關於探索利用市場化方式推進礦山生態修復的意見》

據實核定礦區土地利用現狀地類;

強化國土空間規劃管控和引領;

鼓勵礦山土地綜合修復利用;

實行差別化土地供應;

盤活礦山存量建設用地;

合理利用廢棄礦山土石料;

鼓勵發展鄉村旅遊,支持轉為經營性建設用地。


四、2019住建部強調城市開發建設轉向存量提質改造和增量結構調整並重

2019年12月23日,全國住房和城鄉建設工作會議在京召開。總結2019年住房和城鄉建設工作,分析面臨的形勢和問題,提出2020年工作總體要求,推動城市開發建設轉向存量提質改造和增量結構調整並重,存量物業改造會成為一個較大的主流,這對於房企來說,需要研究相關的投資機會,尤其是在老舊小區改造和城市更新方面,後續各類財政政策的支持力度會加大,部分房企也應該積極在存量物業收購和改造等方面發力。


五、2020城市更新上升到中央戰略層面

2020年11月3日,中共中央《關於制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》發佈,提出實施城市更新行動與堅持房住不炒定位:31.推進以人為核心的新型城鎮化。實施城市更新行動,推進城市生態修復、功能完善工程,統籌城市規劃、建設、管理,合理確定城市規模、人口密度、空間結構,促進大中小城市和小城鎮協調發展。強化歷史文化保護、塑造城市風貌,加強城鎮老舊小區改造和社區建設,增強城市防洪排澇能力,建設海綿城市、韌性城市。


六、2021住建部發出通知在實施城市更新行動中防止大拆大建

2021年8月30日,住建部發布《關於在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》。通知要求,嚴格控制大規模搬遷;不大規模、強制性搬遷居民,不改變社會結構,不割斷人、地和文化的關係。要尊重居民安置意願,鼓勵以就地、就近安置為主,改善居住條件,保持鄰里關係和社會結構,城市更新單元(片區)或項目居民就地、就近安置率不宜低於50%。

通知還要求,堅持劃定底線,防止城市更新變形走樣,嚴格控制大規模拆除,除違法建築和經專業機構鑑定為危房且無修繕保留價值的建築外,不大規模、成片集中拆除現狀建築,原則上城市更新單元(片區)或項目內拆除建築面積不應大於現狀總建築面積的20%。


七、重點地區的更新實踐

(一)廣東三舊改造

原國土部與廣東省制定《廣東省建設節約集約用地試點示範省工作方案》(粵府明電[2009]16號),提出廣東省在“三舊改造”方面有三年先行先試的機會,2009年8月25日,廣東省發佈《關於推進“三舊改造”促進節約集約用地的若干意見》(粵府〔2009〕78號),《意見》對原有的的國土資源政策有六大突破:

一是簡化了補辦徵收手續;

二是允許按現狀完善歷史用地手續;

三是允許採用協議出讓供地;

四是土地純收益允許返撥支持用地者開展改造;

五是農村集體建設用地徵為國有建設用地,可簡化手續;

六是邊角地、插花地、夾心地的處理有優惠。

三舊改造的意義:

土地利用效率提升;

城市形象改善;

政府獲得巨大的土地收益;

涉及舊改的企業身價倍增;

緩解新增用地壓力;

產業結構優化提升;

原駐地居民生活改善。

截止2020年底,全省共實施三舊改造面積92.6萬畝,節約土地22.77萬畝

為總結經驗,把三舊改造納入規範化、法制化軌道,2021年1月17日,廣東省發佈《廣東省舊城鎮舊廠房舊村莊改造管理辦法》,2021年3月1日實行。

(二)深圳

2009年12月1日起,深圳在全國率先發布城市更新系列政策,全面啟動城市更新項目,截至2021年06月27日:

已列入城市更新計劃項目949個;

已通過城市更新專規批覆項目567個,按數量通過率59.8%;

實施主體確認公示項目454個,按數量實施率47.8%。

2021年3月1日,《深圳城市更新條例》實施,簽約率超95%,可實施“個別徵收+行政訴訟”,以徹底杜絕釘子戶。

在存量改造領域,深圳目前採取城市更新、土地利益統籌、棚戶區改造、舊村綜合整治四軌並行:

城市更新:政府引導、市場主導,以國有已出讓用地、原集體合法用地及歷史用地為對象,政策相對完善,適用於原產權相對簡單的規整區域。

土地利益統籌:政府引導、原村集體為主體,通過公開平臺引入市場參與,以原農村實際使用的土地為整備對象,2015年底試行辦法,2018年8月《深圳市土地整備利益統籌項目管理辦法》出臺,適用於原集體土地空閒較多的村域。

棚戶區改造:政府主導,以人才住房專營機構為主,其他企業可以參與。適用於20年以上的老舊小區,2018年5月17日《深圳市加強棚戶區改造工作的實施意見》出臺。

舊村綜合整治:2019年3月27日,《深圳市城中村/舊村綜合整治總體規劃(2019-2025)》發佈,由拆變治,70%村莊保留。

(三)廣州

2021年7月7日,廣州市政府發佈《廣州市城市更新條例(徵求意見稿)》《徵求意見稿》落實中央關於“實施城市更新行動”的重大決策部署,提出城市更新應當貫徹落實新發展理念,強化系統觀念、全生命週期管理,推進成片連片更新,堅持政府統籌、多方參與,規劃引領、系統有序,民生優先、共治共享的基本原則。《徵求意見稿》共8章五十三條,主要亮點包括:

促進歷史文化資源活化利用;

鼓勵微改造項目為城市發展提供產業空間,加大對微改造的支持力度;

設立權益保障專章,權益作出細化規定;

將爭議糾紛解決方式納入法治軌道。

(四)上海

2021年8月25日,《上海市城市更新條例》經上海市第十五屆人大常委會第三十四次會議表決通過,於9月1日起正式施行。這是繼2015年上海市人民政府發佈的《上海市城市更新實施辦法》和2017年市規劃資源局發佈的《上海市城市更新規劃土地實施細則》後,上海“城市更新”首次上升到地方人大立法層面。而上海,也成為繼深圳後,全國第二個正式對城市更新立法的城市。

該《條例》為更新難題提出解決方案,在達到95%以上籤約比例後,公房承租人拒不搬遷的,規定了以“調解+決定+申請執行”的方式解決。


八、存量改造的根本與市場機會

存量改造三段論:

改造的基本可行性(原土地使用權屬關係、原容積率等)

如何提升改造價值(技術、法務、產業等)

如何實現價值共享(土地權利四方利益平衡、市場模式)

改造不是為改而改,改造是有內涵的“改”;

改是酒壺,產業是酒;

改造是形式,產業是內容;

改造要與新型城鎮化、特色小鎮、鄉村振興、改善民生、精準扶貧、美麗鄉村、全域旅遊等國家戰略有機融合

隨著用地指標的越來越緊張及各級各地存量改造政策的出臺,存量改造將成為土地供應市場的主流,在規範管理與健康發展的大框架下,存量改造的機會無限、潛力無限!




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